从2024年年中起，特别是进入2025年，综合整治“内卷式”竞争开始成为供给侧的一项主线政策，受到市场的普遍关注。光伏、汽车、电商等多个行业纷纷高举“反内卷”大旗，酝酿一系列调整与改革举措。
在政策的推进过程中，“反内卷”的内涵也逐步丰富，在推进行业自律外，政策开始将更多目光投向了约束地方政府的行为。2024年底召开的中央经济工作会议中提出将“综合整治‘内卷式’竞争，规范地方政府和企业行为”；今年7月1日召开的中央财经委员会第六次会议也首提“统一政府行为尺度”。
地方政府在“内卷式”竞争中发挥了什么作用？如何在“反内卷”中进一步规范地方政府行为？就此，经济观察报专访了安泰经济与管理学院教授黄少卿。黄少卿著有《重塑中国的产业政策：理论、比较与实践》等著作，持续关注产业政策和创新政策对技术创新和产业发展的影响。
在黄少卿眼中，“内卷式”竞争出现的根源并不在产业或企业，而在于地方政府在微观领域的不当干预。
黄少卿说：“‘反内卷’的核心在于地方政府要尽快放弃选择性产业政策，约束其对产业和企业的微观干预能力。因为‘内卷’的本质是市场供需失衡，而地方政府的各种补贴和产业基金正是这种失衡的重要推手。”
经济观察报：如何看待上半年的中国经济增长？
黄少卿：上半年中国GDP增长取得了亮眼的成绩，这反映了中国市场的韧性和潜力。但另一方面，也有一些值得关注的数据，主要是名义GDP增速的边际放缓。二季度名义GDP增速回落至3.9%，GDP实际增速为5.2%，GDP平减指数是-1.3%。名义GDP是包含价格因素的指标。
名义增速对当下中国的企业、地方政府和家庭的影响都是巨大的。比如消费者购买产品后，企业是以名义值（即实际销售金额）入账的，因此，哪怕人们购买了更多的产品，但由于物价下降，企业回收的现金可能不仅没有增长反而有所下降，财务状况也无法得到改善。政府税收也是这样，增值税、企业所得税等都和企业的收入、利润相关，而不是和产量、销量相关。
所以，当我们要进一步发力总需求管理时，特别要关注名义值的增长，也就是价格的增长，因为名义值反映的是总需求能多大程度上能够改善企业、政府和家庭的现金流。
经济观察报：怎么在总需求上发力？内需主要包括消费和投资，政策应侧重哪一方面？
黄少卿：从目前情况来看，消费应该成为着力点。的确，从宏观经济学理论来看，消费不是经济增长的动力，所谓“消费驱动经济发展”“消费拉动经济增长”在理论上并不成立，但消费不足可能会成为经济增长的制约因素。居民不消费，企业就不敢投资、生产，形成的产能无法被充分利用，那么潜在的增长就无法实现，甚至一些本应有效的投资也会变成无效投资。
经济观察报：我们已经有“以旧换新”来提振消费了，还能采取哪些措施？
黄少卿：“以旧换新”对消费起到了积极作用，但补贴的范围还可以进一步扩大，比如扩展至服务类消费。不过，即便扩大了范围，到下半年，最迟到第四季度，势头可能也会衰减，所以有必要推出新的增量政策。年初我建议发放准现金券，现在看依然是值得考虑的选项。（见《对话黄少卿：提振内需，建议给居民发放准现金券》）
向居民部门提供形成有效购买力的流动性，才能缓解企业的财务压力，进而改善政府的财政状况。当前，企业需要的不是银行贷款这类融资性现金流，而是扎扎实实把产品卖出去带来的经营性现金流。
要支持这些政策，中央财政可以进一步加大力度，考虑面向金融机构增发超长期特别国债，甚至发行无期限特别国债。当下，金融机构本身在负债端持续扩张的情形下，也面临“资产荒”，存贷差不断拉大，向其增发特别国债也可以缓解压力。
通过增发特别国债获得的资金，还可以用于直接偿还地方政府对企业的各种欠款，从而起到改善企业财务状况，起到增加流动性的作用。
经济观察报：但不少产业的产能由于规模巨大，不是提振内需就能消化的，怎么推动供需的进一步平衡？
黄少卿：这也是我特别想强调的，我们在进行总需求管理的同时，供给侧改革不能停。从日本的经验来看，供给侧改革至关重要。20世纪80年代，日本开始面临国内增长放缓、国际贸易摩擦增多的挑战，为应对这种情况，当时的日本首相委托日本银行前总裁前川春雄组织提出一份“前川报告”。该报告的核心思路是推动日本从出口导向型向内需导向型转变，首要的政策目标就是扩大内需。
但事实证明，如果仅靠财政、货币工具刺激需求侧，而不通过改革提高供给侧效率，需求侧的扩张就无法从根本上提升供给端效率。在这种情况下，要维持增长，就只能不断加码需求侧的刺激，这显然是难以为继的。
在供给侧效率没有改观的情形下，持续加码的扩大内需政策催生了日本泡沫经济，且泡沫很快就破灭了。
提振总需求是当下中国短期政策应该做的事情，供需平衡离不开国内、国际市场的协同发展。供给侧的改革则是在中长期要不断发力的方向。更何况，当下总需求不足问题的根源也在于供给侧，要扭转这种局面，长期来看仍需要转变经济增长模式。
经济观察报：怎么理解“总需求不足问题的根源在于供给侧”？
黄少卿：供给侧也有“三驾马车”，即资本积累、劳动力投入和全要素生产率提升。很多发展中经济体的经济增长，主要依靠发挥“后发优势”——引进发达国家先进技术设备，不断扩大资本存量，实现规模化生产，同时也改善了全要素生产率。
在此过程中，由于增长主要依赖资本积累，一个必然结果是资本在参与国民收入分配中的份额越来越大，相反，劳动参与分配的额度越来越小。
因此，以加快资本积累为特点的“投资驱动型”经济增长国家，包括日韩等东亚国家，在经济追赶的后期都出现了需求不足的情况，本质是由投资驱动型经济发展模式导致的收入分配结构所致。
要改变这一状况，一方面可通过完善政府的二次收入分配制度，提高普通劳动者的收入状况；另一方面，更重要的是让劳动者的人力资本在供给效率改善上发挥更大作用。怎么做到这一点？这就需要转变经济增长模式，更强调依赖技术进步、依赖创新（尤其是原始创新）驱动经济增长。因为创新需要更依赖人力资本，能充分发挥人的价值，提高劳动对GDP增长的贡献。
当前，中国的产业确实在快速升级，但整体上主要体现为工程技术的提升，集中在组件集成和总装环节，对设备资本的依赖度较高；而依赖人力资本的元器件创新以及基础技术开发的原始创新（从0到1）方面，还有很大突破空间。
经济观察报：举个反例，中国在光伏产业上几乎拥有全产业链优势，而且从原材料到光伏组件，几乎各个环节都掌握了关键技术，可以说已形成技术创新优势，可为什么整个产业依然没有利润？
黄少卿：这也是我想说的。其实何止光伏产业，新能源汽车、工业机器人等行业何尝不是如此。
企业家有两种类型：一种是熊彼特意义上能带来“创造性破坏”的企业家，他们形成独一无二的原始创新（包括产品、工艺、商业模式等），从而为企业带来高额利润率；另一种是柯兹纳意义上的“企业家”（经济学家伊斯雷尔·柯兹纳认为，企业家才能的核心是发现市场机会进行套利），一旦有新的原始创新出来，他们就会迅速模仿并加以改进。
柯兹纳式企业家的进入必然会加剧市场竞争，但也能推动新产品、新工艺的扩散，并且通过标准化、规模化生产降低产品成本及价格，最大化攫取熊彼特式企业家原始创新所能够产生的价值。
这是创新的两个阶段，二者衔接形成了新技术导入与新兴产业扩张的闭环。熊彼特式企业家完成“从0到1”的过程，赚取创新带来的超额利润；之后柯兹纳式企业家进入并扩大生产，让技术租金不断降低，直至超额利润消失，随后熊彼特式企业家再度登场⋯⋯
如果没有政府的微观干预，这两阶段的完成会有一个周期，周期长短取决于技术级别：通用技术革新形成的周期通常被称为康波周期，时长大约50年；而某个行业的技术革新的形成周期大约在10—20年。
如果市场竞争环境和知识产权制度相对完善，两种类型的企业家凭借一定程度的技术垄断，能在周期内有足够时间获得超额利润，实现资本增殖与积累，进而有能力开展下一轮技术革新。
光伏等产业的问题在于，为了更好地抓住新一轮科技革命的战略机遇，各地政府借助补贴、股权投资等选择性产业政策，诱导柯兹纳式企业家快速进入相关产业领域，迅速做大同质化产能，极大地压缩了企业家通过谨慎试错实现技术改进和产业扩张的周期。这导致不仅柯兹纳式企业家赚不到利润，甚至连熊彼特式企业家也很难从创新中获益。往往是一家企业刚把新产品研发出来投放市场，抬头一看，在各地政府的扶持下，已有大量企业在做类似产品，马上陷入“内卷”——也就是降价促销的恶性竞争。
去年初，我们参访过长三角一家做工业机器人的企业，其创始人告诉我们，某地方政府向他们进行招商引资，不仅提供资金，还提供厂房，希望把最新款产品落到当地，但需签对赌协议，达不到预期目标需进行“回购”。当时这位企业家对完成协议目标很有信心，可投产后突然发现，由于各地政府的扶持，周围市县也冒出了很多家做类似产品的企业。面对严峻的“内卷”，企业家对发展前景顿时茫然了。
经济观察报：这种要求在当地建厂的投资，在当下地方政府产业基金的运作中，还挺常见的。
黄少卿：对。这种行为本质上仍是选择性产业政策，只不过现在产业政策“躲”在了看似市场化的金融工具背后，隐蔽性更强了而已。
当各级地方政府的产业基金成为私募股权投资基金主要的“有限合伙人”（LP）来源后，私募股权投资通常被要求“返投”到政府指定的产业领域。由于资金规模大，这种产业政策比之过往的“补贴政策”效果更强烈，也显得更“粗暴”。因为这类有政府产业基金参与的股权投资，对投资对象企业而言，几乎是“在规定地点，完成规定规模”的约定投资，所谓的“企业家”不过是搭建产能的执行者而已，已经丧失了企业家功能的发挥空间。
市场经济的一大特征就是，最终会通过竞争带来的市场出清实现供需平衡。当企业无法获得政府的高额补贴或股权资金时，要自己为投资决策“埋单”时，投资才会更加慎重。这种谨慎会拉长产能形成的时间，也会让“敢于试错”的企业家获得丰厚回报、实现积累，进而有能力投资下一轮的技术研发。
对于熊彼特式企业家来说，这种正反馈很重要，如果没有足够的利润作为回报，就无法激励创新。创新活动取得合理回报，需要足够长的产业周期，并不是越快越好。现在，部分地方政府通过补贴和股权投资诱导企业家加快进入相关领域，导致技术开发和扩散的周期越来越短、迭代速度越来越快。从事技术开发的人如果发现根本无法通过创新赚取足够利润，就会减少甚至放弃创新。
经济观察报：但从另一个角度，部分地方政府推动的产业竞争，会不会也起到了做大新兴产业的作用？
黄少卿：做大产能不等于做强产业。一方面，地方政府的扶持无法带来“从0到1”的原始创新，因为原始创新需要“千军万马的企业试错”，不是政府提前规划能实现的；另一方面，一个产业是否强大，关键指标不是产能，而是定价权以及由此而来的创造利润的能力。只有拥有定价权，产业和企业才能获得利润，而定价权来自技术的独特性和品牌溢价，这些都不是政策扶持能换来的。当然，产业规模也很重要，只是从中国当下的处境出发，我们更需要能带来更高回报率的新兴产业。
经济观察报：地方政府和产业间的这种关系是如何形成的？
黄少卿：从20世纪80年代起，各级地方政府就开始亲自下场扶持产业发展。2006年，我曾陪同几位知名学者在江苏做调研，当时热门的产业是电子信息、生物医药，还有包括呼叫中心在内的生产性服务业。当年“十一五”规划刚实施，我们从昆山一路走到苏北，发现很多城市的产业发展规划都很相似，产业同构性非常高。
这迫使我们去思考，地方政府为何如此热衷于扶持同质化产业？我们认为有几个原因：一是从税收方面，增值税是地方财政收入的主要税种，地方政府因此有发展增值率高的产业的动机，不少一线城市即便商务成本已经很高，依然在发展钢铁、石化、汽车、装备制造等大型制造业；二是扭曲的政绩观，地方政府往往盯着中央的产业政策目录，却没有基于比较优势、因地制宜地发展本地产业。
我记得，当时长三角各城市的2位码产业同构率超过了90%，4位码产业同构率也在75%左右。近年来，新能源汽车、光伏和新能源产业上又出现了类似情况。
经济观察报：所以规范地方政府行为，也是综合整治“内卷式”竞争的重要方向。
黄少卿：是的。当下，我们要在供给侧“反内卷”，核心在于地方政府要尽快放弃选择性产业政策，约束其对产业和企业的微观干预能力。因为“内卷”的本质是市场供需失衡，而地方政府的各种补贴和产业基金正是这种失衡的重要推手。
当然，我们不能完全否定地方政府在经济中发挥的重要作用。地方政府的经济角色由来已久，要找到新的定位，需要一系列调整，比如调整央地关系、推进相应的财税体制改革等。我认为，财税关系的调整是关键，唯有如此才能改变对地方政府的激励机制。如果地方政府的财政收入转为以物业税为主，将极大地激励地方政府改善营商环境、治安环境，加大知识产权保护，从而让地方经济真正转向依靠企业家的创业创新，走上因地制宜的差异化发展道路。
此外，还要自上而下地建立法治化约束机制。地方政府的经济决策权和干预权，很多时候并非中央政府赋予，而是通过地方立法和设立行政审批权等方式自我赋予的。建议中央在推进统一大市场建设的过程中，对各地的各类行政审批事项进行逐一审核，凡是上位法无依据的“自我赋权”，要及时废止。法治的第一要义是约束政府行为，政府没有依法授权的“有为”，就是乱为。
经济观察报：过去，我们也推进过类似的供给侧的改革，在当下“反内卷”的政策目标下，有哪些可参考的经验？
黄少卿：一个最大的经验是，市场出清必须通过市场竞争完成，而不能也不应依靠行政手段。何谓“低效产能”？哪些企业的产能是“低效产能”？只能由市场竞争来判断。用行政手段去产能，往往容易出现所有制歧视，且与效率目标相悖。市场出清一定会带来“阵痛”，因为市场竞争的输家——包括失业工人和失败的企业家，处境会变得更困难。这时，政府需要加快完善社会保障体制。
当然，实现市场出清还是要规范地方政府行为。只有这样，才能让在市场竞争中已经失败、却借助各种非市场因素仍维持经营的“僵尸企业”早日退出市场。2001年前后，日本政府下大决心通过金融改革清除了大量“僵尸企业”，因为日本的“僵尸企业”主要是靠银行信贷维持；而中国的“僵尸企业”更多依赖各类财政补贴。2016年，中国供给侧结构性改革的一个重要措施就是加快处置“僵尸企业”，这对提高中国经济的效率起到了很好的作用。
不过，当前与2016年有一个区别：当时大量无效产能掌握在国有企业手中，而现在很多新兴产业的巨大产能是民营企业投资形成的。这一局面有利于依靠市场竞争机制去产能。但正如前面分析的，有些民营企业的产能往往与地方产业基金的股权投资相关，要防止地方政府的不当干预，依然面临不小的困难。
经济观察报：目前在光伏等行业，也有很多版本的“反内卷”思路，比如由行业协会牵头成立产能联盟，或者由头部企业成立联合基金收购中小企业产能，以此完成市场出清，如何评价这些方式？
黄少卿：在“反内卷”方面，行业协会可以也应该发挥重要的作用，但行业协会必须遵守维护市场经济秩序的法律，无论是出面搞“统一价格”还是“产能同盟”，本质都是垄断性“价格串谋”，会破坏市场竞争，为法律所不允许。
至于头部企业成立基金收购中小产能的方式，19世纪末的美国也曾经出现过，就是大家很熟悉的“托拉斯”。“托拉斯”（Trust，信托）这个名字的由来，就是头部企业成立“信托”，中小企业将产能“托付”给它们，形成市场的经营者集中。事实证明，这种组织对产业创新具有破坏性，因此美国后来才会出台各种“反托拉斯”政策与立法，其本质就是反垄断。对于这种行为，当前中国的市场监管部门应完善立法并加大审查力度。
（作者 宋笛）
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宋笛
大科创新闻部主任兼高级记者 主要关注于科技类、创业类产业政策、创投领域以及交通物流领域。擅长深度报道和人物特写。
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